“新36條”能否帶來“國退民進”？

    近期國務院出臺了俗稱“新36條”的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，希望民間資本能起到拉動經濟增長和調整經濟結構的作用。

    然而由于原有利益集團和舊有體制的存在，民間資本進入能源、電力、交通等領域發展的空間有限。真正落實民營資本健康發展還需要后續扶持政策和配套措施的出臺。

    “新36條”出臺

    政府出臺政策鼓勵和引導民間資本進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域。2010年5月13日國務院發布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（簡稱“新36條”）鼓勵民間投資。實際上“新36條”并非政府第一次出臺鼓勵民間資本投資的政策。

    2005年，國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“非公36條”），明確允許非公有資本進入壟斷行業和領域。然而由于缺乏執行的細則，民間投資不僅沒有實質性的改善，反而愈加惡化，截至2008年，私人控股在電力、熱力生產和供應鏈中只占13.6%，金融業占9.6%，在計算機服務和軟件業中占7.8%，在交通運輸倉儲和流通業中占7.5%，水力、環境和公共設施管理業中只占了6.6%，在石油、電信、鐵路等領域所占比例可以忽略不計。

    與“非公36條”相比，“新36條”增加和細化了鼓勵民間投資進入的領域。“非公36條”是針對非公有制經濟，“新36條”則直接針對民間投資，相對此前的整個非公經濟范圍有所縮小，但也更加明確，同時突出了執行性和操作性。“非公36條”的準入行業包括壟斷性行業、工業事業和基礎設施建設、社會公共事業、金融服務業、國防科工業、國企重組。“新36條”明確鼓勵的領域包括交通運輸、水利工程、電力、石油天然氣、電信、土地整治和礦產資源開發、市政公用、政策性住房建設、醫療服務、教育和社會培訓、社會福利、金融、商貿流通物流、國防科工、國企重組。

    政府出臺“新36條”旨在持續拉動經濟增長、調整經濟結構。短期看，“新36條”出臺是希望民間資本能在4萬億計劃后起到繼續拉動經濟的作用，同時部分修正救市產生的影響。2008年以來，為應對國際金融危機沖擊，政府投資大幅增長，民間投資并沒有被有效拉動，政府的4萬億投資屬于非常態下的緊急措施，具有不可持續性，接手政府投資的只能是民間資本。

    過度寬松的財政貨幣政策導致地方政府投資沖動急劇上升，政府投融資平臺爆炸式發展，有可能引發財政危機并轉變為金融危機，央行不得不頻繁通過提高準備金率、發行央票等手段控制和管理流動性。

    在這種情況下放寬民間投資領域，有利于補充地方政府資金缺乏的問題，也有利于緩解政府投融資平臺的壓力。在目前流動性過剩情況下，“新36條”的出臺為民間資本創造更多的投資渠道，能起到疏散資本對于包括樓市、各類農產品在內的炒作，有助于緩解通脹壓力。

    長期來看有助于解決經濟發展中的各種問題。引進民間資本有助于改變過去國企只注重搶占市場份額，忽略市場的深度開發的局面，而在公平公正的市場競爭環境下，有助于調動各類企業的活力，改變過去粗放型經濟增長的模式，相應的就業、貧富差距等很多社會問題的解決都將得到促進。

    同時由于民間資本跟經濟規律的聯系更為緊密，面對市場過剩，民資的調節能力會更加高效。    

    民營資本進入壟斷行業前景

    民間資本進入石油、天然氣領域面臨諸多困難。“新36條”允許民營企業進入過去不被允許的石油勘探、開采等領域。能源開采行業存在著較高的利潤率，民間資本有著強烈的進入沖動，例如煤炭開采和洗選業，2008年和2009年，行業資產收益率分別為13.5%和10.3%；同期石油和天然氣開采業更達到37.2%和16.2%。民間資本不具備獨立開房油氣勘探的空間，且缺乏與國有企業合作的機會。國內可供勘探開發的陸地區塊基本被中石油和中石化兩個巨頭所壟斷，而中海油則擁有大部分海上區塊的開發權，民營公司取得區塊開發權的可能微乎其微。

    盡管“新36條”提出，支持民間資本與國有石油企業合作開展油氣勘探開發，但是對于國內的區塊，國有企業不缺技術、資金，沒有動力和民營企業合作；而對于國際區塊，為了得到所在國政府更多支持，國有企業也更愿意和當地能源公司合作。對民營資本來說，參與油氣的儲運和管道輸送設備以及銷售工作更具有可行性。

    相比開采環節的高風險和準入難，儲運環節的盈利較穩定，民營企業參與的積極性會比勘探行業要高，另外與開采領域相比，石油巨頭更有可能放開這部分業務。目前國內原油資源基本上由三大石油集團控制，進口原油還基本上處于少數幾家公司專營，使得國內市場成品油資源主要依靠三大石油集團來提供，成為民營企業發展的瓶頸。

    民間資本進入新能源希望更大。民營企業大規模進入火電、水電和核電建設不現實。目前火電企業利潤受煤價上漲擠壓，而煤電聯動遲遲難動，行業進入“不賺錢”階段，很難吸引民營資本進入；就水電而言，已有的水電資源已基本被瓜分完畢，民營資本只能做一些規模較小的水電開發。核電因為其資本投入規模大、建設周期長，所需資金非普通民企能夠承擔的，且核電由于盈利前景廣闊和利潤豐厚，民營資本面臨幾大電力央企有力的競爭。

    目前在在很多新能源領域，例如太陽能光電和光熱設備制造等民間資本占主要地位。國家在新能源領域的技術研發投入尚處于較低水平，未來政府對于風能電站和太陽能電站，以及地熱、生物質能等其他可再生能源開發的支持、補貼政策的出臺都將提高新能源的盈利，有助于刺激民營資本的進入。

    恢復投資者的信心是民間資本進入交通部門的當務之急。“非公36條”中規定，在鐵路、民航等領域中，非公有資本可以參股等方式進入；而“新36條”則有所放寬，鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目。

    存在民營資本與國有企業不同的準入門檻，投資者缺乏信心。2005年“非公36條”出臺后，民航業是壟斷行業中對民間投資開放力度最大的；春秋航空、奧凱航空、吉祥航空、東星航空等民營航空公司紛紛起航；但是去年在經歷了集體大虧損后，民營航空紛紛退出，民航業“國進民退”趨勢更加明顯。主要原因是航空業具有資金密集的特點，但由于國內金融體制的種種限制，民營航空很難從銀行獲得貸款。另一方面，民營交通企業無法獲得具有較好經濟利益的線路，類似京滬穗三大城市間的黃金航線，民營航空根本難以進入；2005年國家開放鐵路行業允許民間資本進入，但是鐵路是鐵道部統管，民營企業只能占很小的股份且不可能取得經營權。

    未來支線和專線應該是民間資本在交通領域的發展方向。

    民間資本進入金融領域，村鎮銀行將成為突破口。“新36條”適度放開對民間資本進入村鎮銀行的限制。根據之前的規定，村鎮銀行發起人和最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構,且該機構的持股比例不得低于25%；“新36條”不僅提出放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制，還鼓勵民間資本發起設立村鎮銀行。目前很多民間資本成立了小額貸款公司，但是苦于不能吸收存款的規定無法解決自身的融資問題，村鎮銀行則可以吸收公眾存款，因此“新36條”無疑會刺激眾多小額貸款公司像村鎮銀行發展。

    將民間資本引入村鎮銀行符合目前中國金融體系的要求。在4萬億經濟刺激計劃逐漸退出之際，中國的經濟增長需要中小企業的健康發展來支持，但是房地產市場的調整以及地方政府融資平臺涉及的貸款風險都使各級商業銀行無力解決同樣風險較高的中小企業融資問題。大量民間資本設立村鎮銀行，將有效地改變中小企業融資難的現狀，同時民間資本無論是在對當地企業以往經營狀況了解上，還是對于企業發展的實時跟蹤上都較商業銀行有著先天優勢，對中小企業貸款的風險將被大幅度降低，因此民間資本進入村鎮銀行有望得到有關部分的大力支持。目前“新36條”只是從整體層面上的“鼓勵和引導”，具體的發展效果要看銀監之后出臺的操作細則。

    “新36條”能否落實的關鍵

    未來鼓勵民間資本投資的相關政策還會陸續出臺。“新36條”的真正落實有待于相關細則的制定，以及有無具體部門專門監督，否則可能面臨各相關部門和地方的惰性，甚至來自利益集團的阻撓而重蹈5年前“非公36條”的覆轍。

    民間資本要進入交通、電信、能源行業、市政公用事業等非傳統民營經濟領域，不僅僅是簡單的市場準入問題，還涉及到事業單位改革、社會體制改革等一系列棘手問題，因此未來會有各種體制改革的相關政策陸續出臺。

    即便是民間資本在各項細則的鼓勵下進入國家引導的各種領域，之后能否健康發展，也還需政府進一步的考查，以及對各項扶持政策持續的調整和完善。鼓勵民間資本進入實體經濟還需要細化后續的扶持政策，未來或出臺對民間資本給予稅收優惠的政策。