住宅用地70年大限引爭議 地方政府規定自相矛盾

    住宅用地70年大限之惑

    《上海市國有建設用地使用權出讓合同》存在自相矛盾處

    土地使用權的70年大限問題，因近日上海市在《國有建設用地使用權出讓預申請須知》中的"無償收回"及"出讓人收回并補償相應殘余價值"規定再次引發熱議。

    在此前的媒體報道中，這些規定一度被稱為"滬版新規"，并因其看似與《物權法》有關規定相矛盾而遭受廣泛指責。

    上海市規劃和國土資源管理局對此做出了迅速反應。1月14日消息傳出，之后的第二個工作日，上海規土局就在其官方網站上發布通知，對報道中頗具爭議的"土地期滿出讓人無償收回"內容作出正式回應。

    回應說，"土地期滿后的處理方法"是針對《上海市國有建設用地使用權出讓合同》中第28條的內容，該宗土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期未獲批準的，該宗地上的建筑物、構筑物及其附屬設施的處理方式。

    因為《上海市國有建設用地使用權出讓合同》第26條中，有體現《物權法》的"住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期"相關規定，因此輿論認為規土局的解釋應意在說明所謂"出讓人收回并補償相應殘余價值"或"出讓人無償收回"這樣的字眼，其針對的對象不包括住宅用地。

    然而實際情況似與輿論認識不同。在上海市規土局網站上，本刊記者查詢到一份涉及亭林鎮亭升路東側地塊的《國有建設用地使用權出讓預申請須知》上，看到該地塊土地用途為普通商品房，出讓年限為70年，而土地期滿后的處理方法則是"出讓人無償收回"。

    這也就意味著，《上海市國有建設用地使用權出讓合同》第26條與該合同的第27條、28條自相矛盾。

    第26條強調住宅建設用地使用權的"自動續期"，而第27條、28條卻在強調土地使用者"申請續期"。三條看上去屬并列關系的條文，究竟應該參照哪一條來執行，并沒有明確表述。

    我們的房子"安全"嗎

    1月19日，上海市規土局辦公室副主任杭燕對本刊記者表示，關于土地到期收回事宜"一切以公告為準"，不再接受任何媒體采訪，同時稱辦公室主任余亮針對輿論質疑，也已做出了回應。

    余亮在此前的回應僅僅是再次提起網站公告，解釋說上海土地市場近期沒有"出大政策"，無償收回是針對該宗土地出讓期限屆滿后，土地使用者申請續期未獲批準而言的。他的回應，并沒有消除公眾質疑。

    人們仍然不明白本該"自動續期"的住宅土地是不是還要"申請續期"？如果不需要，為何在普通商品房的土地使用權出讓預申請須知上會有"出讓人無償收回的字樣"？

    由于出讓方與開發商簽訂的出讓合同不公開，實際上到期土地究竟該如何處理還是個未解之謎。

    "土地出讓合同對房產消費者來說通常是見不到的，但如果合同內容與相關法律違背，這些內容就沒有法律效力。"人大法學院副院長、物權法草案專家建議稿起草人之一王軼告訴《望東方周刊》。

    《上海市國有建設用地使用權出讓合同》確不是"滬版新規"，其依據是2008年4月29日，國土資源部和國家工商行政管理總局聯合發布的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本(簡稱08文本)。

    在國土資源部土地利用司對上述示范文本所做的詳解中可以看出，08文本的修訂正是基于《物權法》等法律制度的變化，修訂目的本質上是為了適應新法的要求。

    而在考慮土地使用年期屆滿處理的約定問題時，國土部門承認該問題"比較復雜，既關系到社會公共利益，也關系到土地所有者和土地使用者的權益"。

    2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，并自公布之日起施行。

    該法將期限屆滿的情形分為兩大類：土地使用者申請續期和未申請續期。再將申請續期的分為準予續期和續期未被批準兩大類。準予續期的重新簽訂出讓合同，繳納出讓金。而未申請續期和續期未被批準的則要收回使用權，至于補償與否，該法未提及。

    這與2007年10月1日施行的《物權法》又有出入。《物權法》中明確規定住宅建設用地使用權期限屆滿自動續期，并不要求土地使用者申請續期。

    08文本正是基于這兩部法律，其第25條到27條，既承認《物權法》關于住宅建設用地使用權期限屆滿的自動續期的規定，又采用了《城市房地產管理法》的分類處理方式。但顯然，08文本里面"申請續期"的土地使用權不包括住宅建設用地。

    上海市規土局在普通商品房的土地使用權出讓預申請須知上出現"出讓人無償收回"的字樣，顯然不合法。

    住宅房存在多久，地的期限就存在多久

    在1988年的憲法修正案之前，憲法對于國有土地使用權的轉讓一直持否定態度。

    在1990年實施的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(即國務院55號令)中，還規定了"出讓年限屆滿，出讓人有權無償收回土地使用權，地上建筑物及附著物所有權也由出讓方無償取得。"

    "這樣的規定是因為，在那之前并沒有把市場經濟的因素充分引入土地利用中去。"王軼介紹說。而且，雖然出讓人無償收回并取得地上建筑物的所有權，但也一定會采用別的方式對使用人進行安置。"文獻中，這樣的例子很多。那個時候都是通過政策，通過一事一議的方式解決。比如一所大學的土地使用權被無償收回，其地上建筑物及附著物所有權也會被無償收回，但政府會通過財政投入的方式在另外的地方重新建起一所大學。"

    住宅用地使用權出讓最高年限為70年這一規定的最初來源也是國務院55號令。為什么是70年？即便是物權法草案起草人之一的王軼也并不非常清楚。

    目前的一個傳說是：70年期限是把土地作為一種資產，考慮其經營、回報情況，并結合國際經驗而制定的。另一個說法是與人的壽命長度有關，因為一般中國人的預期壽命是70歲左右。

    這一期限限制與房產所有權的永久性形成了一個可預期的沖突，到期土地怎么辦？

    1994年施行的《城市房地產管理法》取消了國務院55號令"地上建筑物及附著物所有權也由出讓方無償取得"的規定，對于土地使用權年限屆滿的處理方式強調了"提前一年申請續期"的方法。

    而《物權法》更進一步，"房地產住宅用地"的期限屆滿以后可以"自動續期"。且續期沒有條件限制，在任何情況下都可以續。

    "房子存在多久，地的期限就存在多久。"物權法草案起草人之一、全國人大法律委員會委員王利明在《物權法》通過時曾這樣公開表示。住宅用地的70年大限似已不再重要。

    何以保證"國不與民爭利"

    "七議其稿"的《物權法》雖然艱難地寫上了"自動續期"，但到期后，土地使用權如何續期、怎樣辦理、該不該收費、怎么收費等問題都沒有規定細化。

    70年大限的概念并沒有被完全消除。

    "中國全面推行住房改革是從1998年開始的，《物權法》起草時，認為今天就來回答五六十年以后的事情并不妥當，很多事情都難預測。何況，該不該收費等問題跟許多配套制度都是密切關聯的，比如開征房產稅。"王軼說，"但是，《物權法》貫徹的一個政策是'國不與民爭利'。"

    許多法學家認為，對于老百姓，有關住宅建設用地使用權期滿后的細則規定越晚出臺越好，因為如果現在就出臺細則，立法者往往只能在當下的法律框架下制定。"不要忽視地方政府對立法的影響力。"王軼說。

    剛剛通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》，就受到了來自地方政府的巨大壓力。地方政府通過各種不同渠道發聲。"比如給一些教授寫信等，而且地方官員很多都是人大代表，全國人大的座談會，都會有地方政府參加。"

    現在，地方仍然沒有擺脫土地財政，在不減少地方政府事權的情況下，出臺住宅建設用地使用權期滿后的細則規定，恐怕會導致事與愿違的狀況。"五六十年之后，我們相信地方政府不應該再依賴土地財政了。"王軼說。